KEWENANGAN CATATAN SIPIL MENCATATKAN PERKAWINAN BEDA AGAMA YANG MENDAPAT PENETAPAN PENGADILAN NEGERI MENURUT PASAL 35 HURUF (a) UU NO. 23 TAHUN 2006 TENTANG ADMINISTRASI KEPENDUDUKAN

1. 1. Latar Belakang

Setiap manusia memiliki hak azasi untuk berkeluarga dan melanjutkan keturunan melalui lembaga perkawinan. Setiap manusia juga memiliki kebebasan untuk memilih pasangan hidupnya. Suatu perkawinan idealnya dilandaskan oleh rasa cinta dan kasih sayang antara seorang laki-laki dan perempuan. Dengan dilandaskan rasa cinta dan kasih sayang tersebut diharapkan dapat terbentuk keluarga yang bahagia dan sejahtera di dunia dan akhirat. Budaya perkawinan dan aturan yang berlaku pada suatu masyarakat atau pada suatu bangsa tidak terlepas dari pengaruh budaya dan lingkungan dimana masyarakat itu berada serta pergaulan masyarakatnya. Ia dipengaruhi oleh pengetahuan, pengalaman, kepercayaan, dan keagamaan. yang dianut masyarakat yang bersangkutan. Di Indonesia perbedaan suku bangsa, budaya dan kewarganegaraan antara laki-laki dan perempuan yang akan melangsungkan perkawinan bukanlah masalah. Hukum negara Indonesia tidak melarang perkawinan yang dilakukan antara laki-laki dan perempuan yang berbeda suku bangsa, budaya, dan kewarganegaraan. Bahkan pasal 57 Undang-undang nomor 1 tahun 1974 tentang perkawinan telah mengatur mengenai perkawinan yang dilakukan oleh dua orang yang di Indonesia tunduk pada hukum yang berlainan karena perbedaan kewarganegaraan dan salah satu pihak berkewarganegaraan Indonesia atau yang biasa dikenal dengan perkawinan campuran. Ketentuan ini sejalan dengan kondisi masyarakat Indonesia yang heterogen. Namun kebebasan memilih pasangan hidup tidaklah berlaku mutlak di Indonesia. Salah satu hal yang menjadi masalah di Indonesia adalah perkawinan yang dilakukan oleh laki-laki dan perempuan yang berbeda agama. Undang­undang nomor 1 tahun 1974 tidak mengatur mengenai perkawinan yang dilakukan pasangan beda agama. Pasal 2 ayat (1) Undang-undang nomor 1 tahun 1974 mengatakan bahwa perkawinan adalah sah, apabila dilakukan menurut hukum masing-masing agama dan kepercayaannya. Dari pasal tersebut dapat ditafsirkan bahwa sepanjang hukum agama masing­masing pihak membolehkan terjadinya perkawinan beda agama, maka perkawinan beda agama tidak akan menjadi masalah. Namun jika hukum agama masing­masing pihak tidak membolehkan adanya perkawinan beda agama, maka hal tersebut akan menjadi masalah karena menurut pasal 2 ayat (1) Undang-undang nomor 1 tahun 1974 keabsahan suatu perkawinan didasarkan pada hukum agama dan kepercayaan masing-masing pihak. Maka sejak berlakunya Undang-undang nomor 1 tahun 1974 sahnya perkawinan menurut hukum agama di Indonesia bersifat menentukan. Dengan demikian tidak ada lagi perkawinan diluar hukum agama masing-masing. Pada dasarnya semua agama menolak perkawinan beda agama. Semua agama menghendaki perkawinan harus seiman (satu agama). Perkawinan beda agama kalaupun diperkenankan oleh agama tertentu sangat terbatas. Hanya sebagai pengecualian yang diberikan dengan persyaratan-persyaratan tertentu. Agama Islam melarang perkawinan antara seorang muslim dengan orang yang tidak menganut agama Islam (musyrik). Walaupun ada ketentuan yang membolehkan seorang laki-laki muslim menikahi wanita ahli-kitab yaitu wanita Yahudi dan Nasrani. Namun ketentuan ini masih banyak diperdebatkan dan mengundang banyak pendapat yang berbeda dan pada umumnya masyarakat muslim di Indonesia menganggap perkawinan beda agama dilarang oleh agama Islam. Agama Kristen Katolik secara tegas menyatakan perkawinan antara seorang katolik dengan penganut agama lain adalah tidak sah (Kanon;1086), namun Gereja memberikan dispensasi dengan persyaratan yang ditentukan hukum Gereja (Kanon;1125). Dispensasi dalam realisasinya diberikan oleh uskup setelah memenuhi persyaratan tertentu dan kedua belah pihak membuat perjanjian tertulis. Pertama yang beragama Katolik berjanji akan tetap setia pada iman Katolik , berusaha memandikan dan mendidik anak-anak mereka secara Katolik; Kedua, mereka yang tidak beragama Katolik berjanji menerima perkawinan secara Katolik, tidak akan menceraikan pihak yang beragama Katolik, tidak menghalangi pihak yang beragama katolik melaksanakan imannya, dan bersedia mendidik anak-anaknya secara Katolik

Agama Kristen Protestan mengajarkan kepada umatnya mencari pasangan hidup yang seagama. Menyadari adanya kehidupan bersama dengan umat lain, maka gereja tidak melarang penganutnya melangsungkan perkawinan dengan orang-orang yang bukan beragama Kristen. Perkawinan beda agama dapat dilangsungkan di gereja menurut hukum gereja Kristen apabila pihak yang bukan beragama Kristen menyatakan tidak keberatan secara tertulis. Gereja Kristen Indonesia telah mengatur perkawinan beda agama yang bersifat rinci, dengan kesediaan pihak bukan Kristen untuk menikah di Gereja dan anak-anaknya dididik secara Kristen.Dalam agama Hindu, suatu perkawinan dapat disahkan jika mempelai itu telah menganut agama yang sama, yaitu agama Hindu. Perkawinan dengan penganut agama lain dilarang dalam agama Hindu. Menurut Hukum Hindu suatu perkawinan hanya sah jika dilaksanakan upacara suci oleh Pedende, dan Pedende hanya mau melaksanakan upacara pernikahan kalau kedua calon pengantin beragama Hindu. Perkawinan orang Hindu yang tidak memenuhi syarat dapat dibatalkan. Jika kedua mempelai berbeda agama, Pedende tidak dapat memberkati, kecuali pihak yang bukan beragama Hindu telah di-suddhi-kan (disahkan) sebagai pemeluk agama Hindu dan menandatangani Sudi Yadhani (surat pernyataan masuk agama Hindu). Agama Budha sebagai agama yang menekankan ajarannya pada amalan moral dengan menitikberatkan pada kesempurnaan diri manusia tidak memiliki pengaturan khusus mengenai perkawinan beda agama. Agama Budha tidak membatasi umatnya untuk kawin dengan penganut agama lain menurut hukum yang berlaku. Dalam praktek penganut agama Budha mengikuti ketentuan hukum yang berlaku di daerah setempat. Lebih lanjut lagi untuk dapat diakui oleh negara suatu perkawinan harus didaftarkan atau dicatatkan. Tiap-tiap perkawinan dicatat menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku. Bagi mereka yang beragama Islam perkawinan dicatat di Kantor Urusan Agama (KUA), sedangkan bagi mereka yang beragama non-islam perkawinan dicatatkan melalui Kantor Catatan Sipil. Untuk dapat dicatatkan, suatu perkawinan harus sah menurut hukum agama dan kepercayaannya. Artinya baik KUA manupun Kantor Catatan Sipil tidak dapat mencatatkan suatu perkawinan jika perkawinan tersebut tidak dilakukan menurut hukum agama dan kepercayaan masing-masing. Pencatatan perkawinan sangat penting dilakukan karena dengan pencatatan ini pasangan suami istri mempunyai bukti sah bahwa hukum negara secara sah mengakui perkawinan dan segala akibat yang timbul dari perkawinan tersebut. Pada kenyataannya perkawinan beda agama di Indonesia banyak terjadi walaupun belum ada pengaturan yang jelas mengenai hal ini. Hal ini tak lepas dari kondisi masyarakat Indonesia yang heterogen. Perbedaan penafsiran terhadap pasal 2 ayat (1) Undang-undang nomor 1 tahun 1974 semakin menimbulkan silang pendapat mengenai boleh tidaknya perkawinan beda agama dilakukan di Indonesia. Pendapat yang pertama menyatakan bahwa pasal 2 ayat (1) Undang-undang nomor 1 tahun 1974 telah menutup kemungkinan dilakukan suatu perkawinan diluar hukum agama masing-masing sehingga seharusnya perkawinan beda agama tidak dapat lagi dilangsungkan. Perkawinan diluar hukum agama adalah tidak sah dan segala akibat yang timbul dari perkawinan tersebut juga tidak sah. Pendapat kedua menyatakan bahwa pasal 2 ayat (1) Undang-undang nomor 1 tahun 1974 tidak secara eksplisit melarang perkawinan beda agama. Karena tidak adanya aturan yang tegas mengenai perkawinan beda agama maka ketentuan pasal 66 Undang-undang nomor 1 tahun 1974 dapat diterapkan. Pasal tersebut menyatakan. Untuk pekawinan dan segala sesuatu yang berhubungan dengan perkawinan berdasarkan atas undang-undang ini, maka dengan berlakunya undang-undang ini ketentuan-ketentuan yang diatur dalam Kitab Undang-undang Hukum Perdata (Burgerlijk Wetboek), Ordonansi Perkawinan Indonesia Kristen (Huwelijks Ordonnantie Christen Indonesier S. 1933 No. 74), Peraturan Perkawinan Campuran (Regeling op de Gemengde Huwejliken S.1898 No. 158), dan peraturan-peraturan lain yang mengatur tentang perkawinan sejauh telah diatur dalam undang-undang ini, dinyatakan tidak berlaku. Karena Undang-undang nomor 1 tahun 1974 belum mengatur mengenai perkawinan beda agama maka Regeling op de Gemengde Huwejliken S. 1898 No. 158 (GHR) yang mengatur mengenai perkawinan campuran khususnya pasal 7 GHR dianggap tetap berlaku. Pasal 7 GHR menyatakan bahwa perbedaan agama, suku bangsa, dan keturunan bukan menjadi penghalang untuk terjadinya suatu perkawinan. Maka berdasarkan pasal 7 GHR perkawinan beda agama dapat dilangsungkan di Indonesia. Pendapat ini dapat dilihat dari yurisprudensi kasus penetapan perkawinan beda agama antara Cornelis Hendrik Snoek dan Siti Nur Aeni (Penetapan Pengadian Negeri Jakarta Timur No. 151/Pdt/P/1988/PN JKT. Timur). Dalam penetapannya majelis hakim Pengadilan Negeri Jakarta Timur memerintahkan Kantor Catatan Sipil DKI Jakarta menikahkan keduanya dengan memakai dasar hukum pasal 66 Undang-undang nomor 1 tahun 1974 jo. Pasal 7 GHR. Kasus lain yang banyak dijadikan acuan bagi pihak-pihak yang ingin melangsungkan perkawinan beda agama namun permohonannya ditolak oleh KUA maupun Kantor Catatan Sipil adalah kasus penetapan perkawinan beda agama antara Andi Vonny Gany dan Petrus Nelwan. Dalam kasus ini Hakim Mahkamah Agung tidak menggunakan dasar hukum pasal 66 Undang-undang nomor 1 tahun 1974 jo. Pasal 7 GHR. Hal ini dikarenakan terdapat perbedaan prinsip dan filosofis yang amat lebar antara Undang-undang nomor 1 tahun 1974 dan GHR. Undang-undang nomor 1 tahun 1974 memandang perkawinan memiliki hubungan erat dengan agama sedangkan GHR hanya memandang perkawinan dari segi hubungan keperdataan saja. Penetapan Pengadilan Negeri Jakarta Pusat menyatakan bahwa penolakan KUA maupun Kantor Catatan Sipil untuk melangsungkan perkawinan keduanya adalah tepat dan beralasan. Hal ini dikarenakan Undang-undang nomor 1 tahun 1974 tidak mengatur perkawinan beda agama. Selain itu baik agama Islam maupun agama Kristen Protestan tidak membenarkan terjadinya perkawinan beda agama. Pasal 2 ayat (1) Undang-undang nomor 1 tahun 1974 jo. pasal 8 Peraturan Pemerintah nomor 9 tahun 1975 pada pokoknya menyatakan perkawinan adalah sah jika dilakukan menurut hukum masing-masing agama dan kepercayaannya. Tidak ada lagi perkawinan diluar hukum agama masing-masing. Karena tidak puas dengan Penetapan Pengadilan Negeri Jakarta Pusat, Petrus Nelwan dan Andi Vonny Gany mengajukan kasasi ke Mahkamah Agung. Mahkamah Agung membatalkan Penetapan Pengadilan Negeri Jakarta Pusat sejauh mengenai penolakan melangsungkan perkawinan oleh Kantor Catatan Sipil DKI Jakarta. Mahkamah Agung juga memerintahkan Pegawai Pencatat pada Kantor Catatan Sipil DKI Jakarta melangsungkan perkawinan antara Andi Vonny Gany dan Petrus Nelwan. Andi Vonny Gany dinilai tidak lagi menghiraukan status agama Islam yang dianutnya karena telah mengajukan permohonan menikah di Kantor Catatan Sipil DKI Jakarta. Maka pasal 2 ayat (1) Undang­undang nomor 1 tahun 1974 tidak lagi menjadi halangan untuk melangsungkan perkawinan dan kantor Catatan Sipil wajib menerima permohonan pemohon karena calon suami-istri tidak beragama Islam.

Perkawinan Andi Vonny Gany seharusnya merupakan perkawinan beda agama terakhir yang dilangsungkan oleh Kantor Catatan Sipil. Sejak tanggal 1 Januari 1989 Kantor Catatan Sipil tidak lagi berfungsi sebagai instansi yang mengawinkan (khususnya Kantor Catatan Sipil DKI Jakarta). Hal ini termuat dalam dalam instruksi No. 3614/075.52 Kantor Catatan Sipil DKI Jakarta tanggal 30 Desember 1988 yang dalam angka 1 (satu) menyatakan pencatatan perkawinan baik di Kantor Catatan Sipil DKI Jakarta maupun Kantor Pembantu Catatan Sipil di lima wilayah kota, terhitung tanggal 1 Januari 1989 hanya melaksanakan pencatatan perkawinan yang telah sah menurut agama.

Ketentuan tersebut sejalan dengan Keputusan Presiden nomor 12 tahun 1983 tentang penataan, pembinaan, penyelenggaraan catatan sipil yang pada pasal 1 ayat (2) huruf a menyatakan kewenangan dan tanggung jawab di bidang catatan sipil adalah menyelenggarakan pencatatan dan penerbitan akta kelahiran, akta kematian, serta akta perkawinan dan perceraian bagi mereka yang bukan beragama Islam. Kemudian hal itu diperkuat lagi dengan Keputusan Gubernur Kepala Daerah Daerah Khusus Ibukota Jakarta nomor 15 tahun1999 tentang prosedur pelayanan masyarakat pada Kantor Catatan Sipil propinsi DKI Jakarta pasal 5 ayat (1) yang menyatakan setiap perkawinan WNI atau WNA yang telah sah dilaksanakan oleh pemuka agama selain agama Islam dicatatkan pada Kantor Catatan Sipil selambat-lambatnya 30 hari sejak peristiwa perkawinan.

Dengan adanya peraturan-peraturan tersebut maka kantor Catatan Sipil tidak lagi berwenang mengawinkan pasangan beda agama walaupun ada perintah dari pengadilan untuk melaksanakannya. Fungsi dari kantor Catatan Sipil hanya mencatat perkawinan pasangan non-muslim yang telah diselenggarakan sesuai dengan hukum agama masing-masing. Artinya dalam melakukan pencatatan perkawinan pasangan non-muslim, Kantor Catatan Sipil juga harus memastikan bahwa perkawinan tersebut telah sah menurut agama. Pada tanggal 29 Desember tahun 2006 terbit Undang-undang nomor 23 tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan. Salah satu pasal yang menarik untuk dicermati dalam undang-undang ini adalah pasal 35 huruf a. Pasal tersebut menyatakan : Pencatatan perkawinan sebagaimana dimaksud dalam pasal 34 berlaku pula bagi:  Perkawinan yang ditetapkan oleh pengadilan. Penjelasan pasal 35 huruf a: Yang dimaksud dengan ”perkawinan yang ditetapkan oleh pengadilan” adalah perkawinan yang dilakukan antar umat yang berbeda agama. Sedangkan pasal 34 ayat (1) dan (2) menyatakan

(1)             Perkawinan yang sah berdasarkan ketentuan perundang-undangan wajib dilaporkan oleh penduduk kepada instansi pelaksana di tempat terjadinya perkawinan paling lambat 60 (enam puluh) hari sejak tanggal perkawinan.

(2)             Berdasarkan laporan sebagaimana yang dimaksud pada ayat (1), Pejabat Pencatatan Sipil mencatat pada Register Akta Perkawinan dan menerbitkan Kutipan Akta Perkawinan.

Penjelasan pasal 34 ayat (1) dan (2):

(1)         Yang dimaksud dengan ”perkawinan” adalah ikatan lahir batin antara seorang pria dan seorang wanita sebagai suami istri berdasarkan ketentuan perundang­undangan.

(2)         Penerbitan Akta Perkawinan bagi penduduk yang beragama Islam dilakukan oleh Departemen Agama.

Berdasarkan pasal 35 huruf a Undang-undang nomor 23 tahun 2006 Kantor Catatan Sipil kini memiliki kewenangan untuk mencatat perkawinan beda agama yang telah mendapatkan penetapan dari pengadilan. Sekarang pasangan yang hendak melangsungkan perkawinan beda agama dapat mencatatkan perkawinannya di Kantor Catatan Sipil dengan terlebih dahulu mengajukan permohonan penetapan ke Pengadilan Negeri. Jika dilihat pasal 35 huruf a Undang-undang nomor 23 tahun 2006 ini memiliki pertentangan dengan pasal 2 ayat (1) Undang-undang nomor 1 tahun 1974 dimana perkawinan sah jika dilangsungkan menurut hukum agama. Penjelasan pasal 34 Undang-undang nomor 23 tahun 2006 sendiri menyatakan bahwa yang dimaksud perkawinan adalah ikatan lahir batin antara seorang pria dan seorang wanita sebagai suami istri berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan. Ini berarti ketentuan-ketentuan dalam Undang-undang nomor 1 tahun 1974 tetap berlaku. Pasal 35 huruf a Undang-undang nomor 23 tahun 2006 memberi celah bagi pasangan yang melangsungkan perkawinan beda agama agar perkawinan mereka diakui dan dilegalkan oleh negara. Dengan demikian timbul pertanyaan apakah dengan dicatatkannya perkawinan beda agama di Kantor Catatan Sipil, hukum negara telah mengakui adanya perkawinan beda agama dan segala akibat perkawinan beda agama tersebut dan apakah keberadaan pasal 35 huruf a Undang­undang nomor 23 tahun 2006 merupakan pengecualian dari berlakunya pasal 2 ayat (1) Undang-undang nomor 1 tahun 1974 dan berarti perkawinan beda agama telah mendapat pengaturan tersendiri. Hal-hal tersebut membuat penulis tertarik untuk mengangkat topik ini di dalam penulisan skripsi.

1. 2. Pokok Permasalahan

1.              Bagaimana proses pencatatan perkawinan beda agama di Kantor Catatan Sipil yang telah mendapat Penetapan Pengadilan Negeri setelah berlakunya pasal 35 huruf a Undang-undang nomor 23 tahun 2006 ?

2.              Bagaimana keabsahan perkawinan beda agama yang telah mendapat Penetapan Pengadilan Negeri dan dicatatkan di Kantor Catatan Sipil menurut ketentuan Undang-undang nomor 1 tahun 1974 ?